回望2017中國探礦者年會，“低調(diào)務實”應該是參會人共有的感觸。

會議首次專門設立了“礦業(yè)政策研討”板塊，就礦業(yè)權(quán)所涉及的最新相關(guān)政策法規(guī)以及如何保護探礦者的合法權(quán)益做了詳盡的解答，論題也因精準觸及“探礦者”久藏未吐的心聲、久思不解的疑惑而倍受贊譽。

比如，如果你有礦權(quán)被告知劃進了自然保護區(qū)內(nèi)，該如何最大限度保護自己的合法權(quán)益？只要你來了，認真聽了，就會了然于胸。

問題的提出

自然保護區(qū)，是指對有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布、有特殊意義的自然遺跡等保護對象所在的陸地、陸地水域或海域，依法劃出一定面積予以特殊保護和管理的區(qū)域。

早1956年，全國人民代表大會通過一項提案，提出了建立自然保護區(qū)的問題。那大概是新中國成立以來首次從立法高度提出建立自然保護區(qū)。

20世紀70年代末、80年代初至今，中國自然保護事業(yè)發(fā)展迅速。到2006年底，已建立包括國家級和地方各級的自然保護區(qū)共2349處，面積約占國土面積的15%。其中30處國家級自然保護區(qū)已被聯(lián)合國教科文組織的“人與生物圈計劃”列為國際生物圈保護區(qū)。

自然保護區(qū)是生物多樣性保護的核心區(qū)域，也是我國推進生態(tài)文明的重要載體。

隨著綠色發(fā)展理念的深入貫徹，近年來，國家出臺政策禁止在自然保護區(qū)新設商業(yè)探礦權(quán)、采礦權(quán)。很多資源環(huán)境大省都將加強涉及自然保護區(qū)的礦業(yè)權(quán)管理、依法退出保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)提上了重要議事日程。青海、湖北、陜西、廣西等省區(qū)率先對自然保護區(qū)內(nèi)已有探礦權(quán)開展了清理工作。相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，青海兩年共清退祁連山自然保護區(qū)20個探礦權(quán)；廣西的78個自然保護區(qū)內(nèi)礦權(quán)將逐步依法退出；寧夏14個自然保護區(qū)內(nèi)今后不新設采礦權(quán)；重慶自然保護區(qū)退出42宗礦業(yè)權(quán)。

事實上，早在2011年發(fā)布的《找礦突破戰(zhàn)略行動綱要(2011-2020年)》中就有明確規(guī)定，要嚴格執(zhí)行國家生態(tài)環(huán)境保護規(guī)定，礦產(chǎn)資源勘查活動涉及自然保護區(qū)、重點國有林區(qū)和西部省(區(qū)、市)直管國有林區(qū)的，禁止社會資金進行商業(yè)性勘查。

如今，越來越多的企業(yè)正逐漸意識到，在實現(xiàn)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)與生態(tài)保護雙贏的路上，也只有最大限度地減輕礦產(chǎn)勘查開發(fā)過程中對生態(tài)環(huán)境的影響，實現(xiàn)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)對生態(tài)環(huán)境擾動的可控制、可恢復、可接受，才能真正實現(xiàn)促進生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)的大目標。

透支的資源環(huán)境

2017年1月21日，中央電視臺《焦點訪談》欄目播出的“祁連山：誰在制造生態(tài)傷疤？”，讓自然保護區(qū)內(nèi)的礦業(yè)權(quán)處置問題重歸視野，并推動相關(guān)部門對其他區(qū)域同類問題的關(guān)注和尋解。

祁連山生態(tài)保護區(qū)，于資源來說，是一個重要的地方；而于生態(tài)來說，卻是一個敏感的名字。

這里，資源開發(fā)與生態(tài)保護經(jīng)年博弈，也因此成為近年中國在生態(tài)文明建設加緊推進的大背景下資源經(jīng)濟被迫轉(zhuǎn)型的最具典型意義的地區(qū)。

2014年8月，青海木里煤田露天開采破壞草原，被媒體曝光。習近平總書記針對祁連山環(huán)境保護和青海木里礦區(qū)煤田開采等問題，就生態(tài)保護作出重要指示。2015年9月28日，針對祁連山國家級自然保護區(qū)存在的生態(tài)環(huán)境問題，環(huán)保部和國家林業(yè)局對張掖市人民政府、甘肅省林業(yè)廳和甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)管理局主要負責同志進行了約談。2016年，習近平總書記在《關(guān)于青海省祁連山自然保護區(qū)和木里礦區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合整治情況的調(diào)研報告》上做重要批示。2017年4月，中央第七環(huán)境保護督察組向甘肅省反饋督察情況。2017年6月，對甘肅祁連山環(huán)境污染進行問責。

從某種意義上說，對于祁連山資源開發(fā)與生態(tài)保護之間糾葛的處置方式與力度，更代表了自然保護區(qū)內(nèi)礦權(quán)的未來之路。

2016年1月，國家環(huán)境保護部還就內(nèi)蒙古錫林郭勒草原、河南小秦嶺、寧夏賀蘭山、山東長島、廣東丹霞山等5個國家級自然保護區(qū)的生態(tài)環(huán)境問題約談了5個國家級自然保護區(qū)相關(guān)負責人。

“讓透支的資源環(huán)境休養(yǎng)生息”，這是今年2月7日中辦國辦印發(fā)的《關(guān)于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》傳遞出的強烈訊息。國家環(huán)境保護部在例行新聞發(fā)布會上也透漏， “十三五”期間，將深入推進自然生態(tài)保護工作，以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，以保障和維護生態(tài)功能為主線，劃定生態(tài)保護紅線并建立嚴格管控制度。

生態(tài)保護的“緊箍咒”只會越來越緊。

能否“雙贏”

2015年5月19日，國家發(fā)改委、財政部、國土資源部等十部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進一步加強涉及自然保護區(qū)開發(fā)建設活動監(jiān)督管理的通知》 規(guī)定，自然保護區(qū)屬于禁止開發(fā)區(qū)域，嚴禁在自然保護區(qū)內(nèi)開展不符合功能定位的開發(fā)建設活動。地方各有關(guān)部門要嚴格執(zhí)行《自然保護區(qū)條例》等相關(guān)法律法規(guī)，禁止在自然保護區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)開展任何開發(fā)建設活動，建設任何生產(chǎn)經(jīng)營設施；在實驗區(qū)不得建設污染環(huán)境、破壞自然資源或自然景觀的生產(chǎn)設施，并明確對自然保護區(qū)內(nèi)已設置的商業(yè)探礦權(quán)、采礦權(quán)和取水權(quán)，要限期退出；對自然保護區(qū)設立之前已存在的，以及自然保護區(qū)設立之后各項手續(xù)完備且已征得保護區(qū)主管部門同意設立的探礦權(quán)、采礦權(quán)和取水權(quán)，要分類提出差別化的補償和退出方案。

然而，處理歷史遺留問題的難度遠遠多于解決現(xiàn)實困境。由于保護區(qū)與礦業(yè)權(quán)設立時間先后不一，很多自然保護區(qū)內(nèi)礦山探采許可證的取得時間大多早于自然保護區(qū)設立時間，并且保護區(qū)邊界模糊，環(huán)境管理混亂，導致礦業(yè)權(quán)退出難度很大。

在“必須退”的政策背景下，如何依法逐步退出自然保護區(qū)內(nèi)原有的探礦權(quán)、采礦權(quán)，如何完善制度、規(guī)范開發(fā)、加快治理，促進礦業(yè)與自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，已經(jīng)成為當前面臨的嚴峻課題。

就此，中國政法大學國土資源法律研究中心研究員、國土資源部不動產(chǎn)登記中心法律顧問吳永高表示，要認真核查相關(guān)礦權(quán)所在地是不是自然保護區(qū)，自然保護區(qū)的邊界是否模糊不清。他所提供的資料顯示，祁連山保護范圍多次調(diào)整。1987年，甘肅省設立祁連山自然保護區(qū)，面積176萬余公頃；次年5月，國務院批復建立甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)，但未公布保護區(qū)范圍界限。2014年10月，國家環(huán)保部發(fā)布甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)范圍和功能區(qū)劃，隨后實地立標。2016年9月，根據(jù)上述文件，甘肅省修訂《甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)管理條例》，確認保護區(qū)范圍和功能區(qū)面積等。30年來，保護區(qū)甘肅段范圍面積多次調(diào)整，功能區(qū)劃一度模糊不清，有名無實，實地勘界霧里看花。其次，要核準礦權(quán)所在地是在核心區(qū)還是緩沖區(qū)，保護區(qū)內(nèi)功能分區(qū)有沒有劃定。他表示，根據(jù)《自然保護區(qū)條例》，試驗區(qū)可以有符合條件的建設項目。即便是在自然保護區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)，也可以在保障探礦權(quán)、采礦權(quán)和取水權(quán)人合法權(quán)益的前提下依法退出。

根據(jù)國家自然保護區(qū)管理條例，自然保護區(qū)分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實驗區(qū)。核心區(qū)指的是保護區(qū)內(nèi)保存完好的、天然狀態(tài)的生態(tài)系統(tǒng)以及珍稀、瀕危動植物的集中分布地，禁止任何單位和個人進入。核心區(qū)外圍劃定一定面積的緩沖區(qū)，允許進入科研觀測。實驗區(qū)可以開展一些科學實驗、教學實習等活動。

對此，吳永高強調(diào)，不是保護區(qū)內(nèi)的所有礦權(quán)項目必須退出。針對不同的礦業(yè)權(quán)類型，有相應的分類處置辦法。沒有完成出讓或者辦理登記的礦業(yè)權(quán)，不再出讓礦業(yè)權(quán)或辦理登記手續(xù)；礦業(yè)權(quán)到期的，不再辦理延續(xù)登記，辦理注銷手續(xù)；在非核心區(qū)和功能區(qū)，在遵守《國家級自然保護區(qū)調(diào)整管理規(guī)定》、保證自然保護區(qū)劃定的合理性前提下，衡量比對資源開發(fā)與環(huán)境保護的得失總量，兩害相權(quán)取其輕，通過調(diào)整自然保護區(qū)范圍和功能區(qū)劃，釋放一部分區(qū)域，使礦業(yè)權(quán)“合法”化。而針對保護區(qū)內(nèi)合法的探礦權(quán)和采礦權(quán)，分類提出差別化的補償和退出方案，在保障探礦權(quán)、采礦權(quán)和取水權(quán)人合法權(quán)益的前提下，依法退出自然保護區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)。要防止政策層層加碼。

而談到補償依據(jù)，吳永高認為，無論是保護區(qū)成立之前設立的礦業(yè)權(quán)，還是保護區(qū)成立之后，礦業(yè)權(quán)人經(jīng)過合法程序取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)，都是基于對政府信賴形成的值得保護的利益，屬于《物權(quán)法》、《行政許可法》等法律法規(guī)規(guī)定的“行政信賴保護權(quán)益”。而《行政許可法》第八條規(guī)定，公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，行政機關(guān)應當依法給予補償。

但需要格外注意的是，在保護區(qū)成立之前依法取得的采礦行政許可權(quán)利應當受到保護，但保護絕不是繼續(xù)行使礦業(yè)權(quán)；對于合法取得的礦業(yè)權(quán)，即使受到改變或者限制乃至取消，都應當受到法律合理保護。所以，對在自然保護區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)取得的礦業(yè)權(quán)，不論是否建成生產(chǎn)設施，是否具備法定許可手續(xù)，都應當無條件立即關(guān)停、拆除，恢復生態(tài)面貌；對合法取得的，依法變更或者撤回行政許可，造成被許可人財產(chǎn)損失的，行政機關(guān)應當依法給予補償;或者由被許可人提出申請，變更行政許可事項。

“在我國，一般采用適當補償?shù)脑瓌t進行補償。范圍包括：繳納的價款和使用費，剩余年限或者剩余儲量對應的價款，探礦投入或者礦山開采基建投入，合理投入、經(jīng)過審計折舊補償。也會根據(jù)情況對礦業(yè)權(quán)人預期收益進行適當補償。”他特別提醒相關(guān)的礦業(yè)權(quán)所有人，要堅持必要的權(quán)益維護，根據(jù)不同情況通過協(xié)商、復議、行政訴訟等方式解決。尤其要防止相關(guān)部門為了逃避補償責任，有意找各種理由將合法的生產(chǎn)經(jīng)營活動認定為“違法”的現(xiàn)象。而政府及環(huán)保部門需注重公共利益與私人利益的平衡，不能只考慮環(huán)境保護的需要，忽視合法經(jīng)營者的信賴利益。

針對目前我國尚沒有制定系統(tǒng)完善的礦業(yè)權(quán)退出“路線圖”的情況，有觀點提議，可采取基層實踐與頂層設計相結(jié)合的方法，由省級改革設計機構(gòu)授權(quán)地市級改革設計機構(gòu)，根據(jù)不同礦種、勘查階段或礦權(quán)剩余年限等因素，探索礦業(yè)權(quán)退出的價值評估、補償資金籌措、具體退出程序等。而在探索退出路徑的過程中，需要發(fā)展改革、財政、國土資源、環(huán)境保護、林業(yè)各部門的團結(jié)協(xié)作，通過加強溝通和協(xié)調(diào)，使制度設計更接地氣、更有操作性。

礦業(yè)權(quán)退出有其復雜性、艱巨性，更需要相關(guān)部門從大處著眼，周密謀劃，用更大的智慧和擔當破解難題，保障和維護好國家生態(tài)安全的底線和生命線。